（来源：桂林中院）
案例一：广西平乐县某机动车检测有限责任公司不服桂林市生态环境局、桂林市人民政府行政处罚案
基本案情
原告于2017年2月15日正式营业，开展机动车排气污染检测业务、机动车安全技术性能检测业务及机动车综合性能检测业务，建有一条汽柴混合检测线，可检汽油车及轻型柴油车，取得的资质计量认证证书中标明，在使用加载减速法对压燃式发动机机动车进行排放检测时，范围限制为“限总质量3.5吨以下车辆”。被告原市环保局通过桂林市机动车环保检验管理系统中远程视屏录像检查时，发现原告在2017年10月至12月期间进行机动车尾气检测时，为32辆超出总质量3.5吨的车辆进行排放检测，并出具的排放检验合格报告，以上所得共计1600元。原市环保局认为原告出具虚假排放检验报告，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十二条第一款的规定， 于2018年2月6日作出桂市环罚**14号行政处罚决定书，对原告处罚如下：“1、没收违法所得1600元；2、罚款15万元 ”。原告不服申请行政复议，被告市政府于2018年11月23日作出市政复决字**126号行政复议决定书，维持**14号行政处罚决定书。
案件特点
人大法工委的法条释义，本质上是立法解释，在于还原当时之立法目的。行政机关应当在准确适用法律的基础上，掌握立法本意，严格限缩法条列举的情形，不应对法律条文作出不利于行政相对人的扩大解释，从而损害行政相对人的合法权益。
处置方式
一审判决：一、撤销原桂林市环境保护局于2018年2月6日作出的桂市环罚**14号行政处罚决定书；二、撤销桂林市人民政府于2018年11月23日作出的市政复决字**126号行政复议决定书。本案案件受理费50元（原告已预交），由二被告承担。二审驳回桂林市生态环境局上诉,维持一审判决。
处置效果
该案系因出具机动车排放检验报告引起的行政处罚案件，案件程序合法、事实清楚、适用法律正确，体现了监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益的裁判理念。
1、该案体现权力不可任性。在涉及生态环境等案件中，行政机关虽然负有监管职权，但是也应当遵循“法无授权不可为”的原则，严格依照法律规定行使职权，不得侵犯相对人的合法权益。
2、该案裁判结果彰显公平正义。在庭审查明事实的基础上，主办法官综合考量桂林市生态环境局存在证据不足、超越行使职权的情形，维持一审法院撤销行政处罚的判决，取得了良好的社会效果和法律效果。
案例二：桂林市兴安县某外国语学校不服兴安县自然资源局行政处罚和桂林市自然资源局复议决定案
基本案情
2017年12月26日，原告的法定代表人王某某通过兴安县人民法院在淘宝网司法拍卖平台的拍卖中拍得位于兴安县兴安镇某村（兴安县太阳能产业园）土地使用权[兴国用（2013)第**179号]一宗（面积50892.4平方米）及在建厂房。因原告未经相关自然资源行政主管部门批准，擅自改变土地用途将工业用地改为私立教学用地。被告兴安县自然资源局于2018年8月21日作出兴国土资函**28号《责令完善用地手续的通知》，责令原告完善用地手续。2019年3月21日，被告兴安县自然资源局对该案正式立案调查，经过听证、集体讨论，被告兴安县自然资源局2019年6月21日，作出（兴自然资监**12号）《行政处罚决定书》：责令原告立即退还非法占用的26480.66平方米国有土地、立即办理某某纺织有限公司兴国用（2013）第**179号土地使用证红线范围变更登记手续、没收在非法占地范围内新建的建筑物和其他设施、对非法占用的26480.66平方米土地并处每平方米10元的罚款。
案件特点
《中华人民共和国民办教育促进法》第五十一条：“新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。教育用地不得用于其他用途。”法律明确规定教育用地不得用于其他用途，但并未规定其他用途土地不得用于教育用地。就行政相对人而言，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条所述“批准”的概念，并非只有获得土地使用权证一项内涵，而是一个广义的概念，政府机关针对行政相对人涉土地的会议纪要、建设工程规划许可、建筑工程施工许可、甚至特定情况下有关行政机关的默许都构成批准的内容。
处置方式
兴安县自然资源局所作兴自然资监**12号行政处罚决定缺乏事实和法律依据，上诉人的上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决：一、撤销桂林市临桂区人民法院作出的（2019）桂0312行初**1号行政判决；二、撤销兴安县自然资源局作出的兴自然资监**12号行政处罚决定；三、撤销桂林市自然资源局作出的市自然资复决字**5号行政复议决定。一、二审案件受理费100元，由被上诉人兴安县自然资源局承担。
处置效果
监督和规范了行政机关权力的行使，保障民办学校的用地安全，促进地方教育质量和水平的提高，护航民营经济发展。后该民办学校得以顺利开办，当地教育结构得到了补充和完善，一定程度上优化了地区教育资源的配置。同时对一审判决认定事实和适用法律的不当之处进行了纠正，统一了裁判尺度，为相关法律的理解与适用提供了有益借鉴。
案例三：上诉人湾某岩采石场诉被上诉人阳朔县国土局行政许可案
基本案情
上诉人湾某岩等4家采石场位于广西阳朔县境内，处于漓江风景名胜区范围。2016年，被上诉人阳朔县国土资源局按照桂林市、县两级政府关于整治漓江风景名胜区内采石场的工作部署，以采石场处于漓江风景名胜区内为由，按照市、县政府关于整治漓江风景名胜区内采石场的工作部署要求以及依据《行政许可法》、《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》、《桂林漓江风景名胜区总体规划》等法律和文件的规定，针对采石场作出了《撤回行政许可决定书》，撤回了采石场的采矿许可证。2016年阳朔县国土局会同相关部门组织人员对采石场生产线的机械设备予以拆除。采石场认为其是一家依法成立的矿石开采企业，被上诉人作出的《撤回行政许可决定书》没有实体法律依据，程序违法，造成巨大经济损失，遂上诉至本院。
审理结果
裁判理由：一是国土局对采石场作出的行政许可决定所依据的法律、法规等客观情况发生了重大变化，且国土局作出该具体行政行为目的是为了保护漓江风景名胜区的生态环境，符合公共利益的需要，对采石场作出的撤回采矿许可证的行政行为，目的是为了保护漓江风景名胜区的生态环境，其行为并不违法；二是应当补偿因采矿许可证被撤回所受损失。本案中，采石场基于对政府的信赖以及矿石储量、可开采年限进行相应的投入，即矿石储量大、可开采期限长，经营单位的投入相应会增大，已投入资产的预期利用率也会相应提高。因此，对采石场的补偿应当考虑矿山剩余服务年限，年限长，补偿比例应当提高。
综上所述，依照行政诉讼法的规定判决撤销阳朔县人民法院的一审判决；驳回采石场请求确认阳朔县国土资源局《撤回行政许可决定书》的行政行为违法的诉讼请求；由阳朔县国土资源局分别补偿湾某岩等4家采石场机械设备、厂房各项损失共计64万、82万、152万、434万。
典型意义
本案涉及标的巨大、企业投入了大量资金，因国家环保需要关闭关停正常经营企业，影响范围深远。阳朔县国土局作出的撤回采矿许可证的行政行为，目的是为了保护漓江风景名胜区的生态环境，其行为符合相关法律的规定。但是如何保护涉诉采石场因基于政府公信力投入大量生产成本，却因政策调整造成的重大损失问题，是本案重点和难点之处。在多方沟通与协调下，将矿山剩余服务年限与补偿比例综合考量，在法律和行政法规规定的范围内弥补企业损失，最大限度降低政府变更行为对企业正常经营活动带来的不利影响。
案例四：全州县环境保护局申请强制执行《全州县环境保护局按日连续处罚决定书》即全环连罚字**1号案
基本案情
2018年7月3日，申请人执行人全州县环境保护局对被申请人桂林某生态养殖有限公司进行现场检查，发现该公司防治污染设施不正常运行，厌氧处理罐、圆形沼气池未运行，末端氧化塘存在废水渗漏。2018年7月4日，全州县环境保护局向桂林某生态养殖有限公司送达了全环责改字 **38号、39号、45号《全州县环境保护局责令改正环境违法行为决定书》，要求桂林某生态养殖有限公司自接到本决定书之日起立即停产整治；立即恢复污染防治设施正常运行，停止排放污染物。并告知桂林某生态养殖有限公司：在本决定书送达之日起30日内对其改正违法行为的情况进行复查，如拒不改正违法排污行为，将依法对其自本决定书送达之日起第2日开始实施按日连续处罚。 同时全州县环境保护局作出 《全州县环境保护局行政处罚决定书》（ 全环罚字**24号） ，对桂林某生态养殖有限公司 的违法排污行为处以20万元罚款， 并向桂林某生态养殖有限公司送达了该行政处罚决定书。桂林某生态养殖有限公司在法定期限内对该行政处罚决定没有申请行政复议或提起行政诉讼。
2018年7月16日，全州县环境保护局对桂林某生态养殖有限公司的排污情况进行复查，发现桂林某生态养殖有限公司 未按照2018年7月4日送达的 《全州县环境保护局责令改正环境违法行为决定书》要求进行停产整治，也未恢复污染防治设施正常运行、停止排放污染物。2018年7月20日， 全州县环境保护局向桂林某生态养殖有限公司送达了全环责改字 **42号《全州县环境保护局责令改正环境违法行为决定书》及全环连罚告字[2018]1号《全州县环境保护局按日连续处罚事先（听证）告知书》；2018年8月2日， 全州县环境保护局依照《中华人民共和国水污染防治法》第九十五条、《中华人民共和国环境保护法》第五十九条第一款、《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第一款第二项的规定，作出（ 全环连罚字**1号） 《全州县环境保护局按日连续处罚决定书》，对桂林某生态养殖有限公司自2018年7月5日起至2018年7月16日止，共计12天实施按日连续处罚，罚款人民币共计240万元。 全州县环境保护局并于2018年8月3日 向桂林某生态养殖有限公司送达该行政处罚决定书。桂林某生态养殖有限公司在法定期限内没有申请行政复议或提起行政诉讼，也未自觉履行行政处罚决定书确定的义务，经 全州县环境保护局依法催告，桂林某生态养殖有限公司仍未履行义务。 全州县环境保护局向法院申请强制执行。
裁判结果
广西壮族自治区全州县人民法院认为，全州县环境保护局对桂林某生态养殖有限公司的违法排污事实依法予以检查、立案、调查、取样监测，且在作出 按日连续处罚决定之前向其送达了《 按日连续处罚 事先（听证）告知书》，告知拟处罚的事实、理由、依据及享有陈述申辩听证的权利。全州县环境保护局作出的 按日连续处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。全州县环境保护局在向桂林某生态养殖有限公司送达 《全州县环境保护局按日连续处罚决定书》后，桂林某生态养殖有限公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，在全州县环境保护局送达《督促履行义务催告书》十日后，桂林某生态养殖有限公司仍未履行 处罚决定书确定的义务。全州县环境保护局申请强制执行该行政处罚决定，符合法律规定，应当予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条、第五十七条的规定，裁定：准予强制执行全州县环境保护局于2018年8月2日作出的（ 全环连罚字[2018]1号） 《全州县环境保护局按日连续处罚决定书》中确定对桂林某生态养殖有限公司自2018年7月5日起至2018年7月16日止共计12天实施按日连续处罚的罚款共计人民币240万元。
典型意义
绿水青山就是金山银山，桂林某生态养殖有限公司作为生态养殖企业，其向大山要付经济利益，更应该实在地保护好生态环境，回馈大山给付的厚重情谊。 在本案中，桂林某生态养殖有限公司确实存在违法行为，所有的环保设施未予以应用，仅为经济利益而肆意破坏生态环境，这一行为严重违反法律规定，如果任性为之，环境遭受破坏，会造成恶性环保事件，影响人民群众的生存环境。 随着经济的不断发展,有效利用能源、减小环境污染、降低安全生产事故频次,防止突发环境事件,确保生命安全的重要性日益凸显。制定并执行环保政策和措施，致在保护环境的同时改善人民的生活质量，已经成为我国民生工程的关注点。全州县环境保护局 作出的按日连续处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。全州县环境保护局 申请强制执行该行政处罚决定，符合法律规定，应当予以支持。本案的处理，有利的打击了违反环境保护法规，破坏境生态系统，依法应受法律制裁。通过积极发挥审判职能，倡导环境友好型的发展方式，全州县人民法院充分发挥司法服务作用，有效促进区域旅游经济的发展。
案例五：桂林市喜某餐具消毒配送有限责任公司（以下简称市喜某公司）诉被告桂林市生态环境局（以下简称市生态环境局）、桂林市人民政府（以下简称市政府）不服环境管理罚款处罚纠纷案
基本案情
2015年5月，原告在桂林市象山区同心村委同心路建设餐具清洗消毒配送项目，并于2015年12月建成投产，生产过程中产生的废水及废气经处理后排放。2018年2-3月原市环保局收到多名群众对原告的投诉和举报,同年3月30日上午原市环保局派出执法人员到现场检查，发现原告隐蔽建设，偷偷生产，执法人员当即拍摄照片、录制视频并制作现场勘察笔录，并指出其在饮用水源违法建设并责令停止生产。因原告的厂区位于桂林市瓦窑水厂饮用水源一级保护区和二级保护区内，原市环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一项、第二项的规定，于2018年6月20日作出桂市环罚字**44号行政处罚决定书，对其处以罚款40万元，并于次日将该《行政处罚决定书》送达给原告。原告停止了生产，但对该《行政处罚决定书》不服，向被告市政府提起行政复议，被告市政府作出市政复决字**11号行政复议决定书，维持**44号行政处罚决定书。
裁判结果
广西壮族自治区桂林市象山区人民法院一审认为，原告将厂区选址在在饮用水水源一级保护区、二级保护区内，其自行委托第三方为其作出环境影响报告表结论和建议，在项目未获环保主管部门验收通过的情况下，建设餐具消毒配送项目并投产，其客观上实施的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一项、第二项的规定，一审法院判令驳回原告桂林市喜某餐具消毒配送有限责任公司的诉讼请求。广西壮族自治区桂林市中级人民法院二审维持了一审判决。
典型意义
对水资源的保护就是对人类生存的保护 。我国法律对保护水资源有严格的规定，《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一项、第二项的规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的”。以上法律规定只要行为人实施了上述行为，无论其客观上是否造成了污染，均可对其进行处罚，其立法宗旨即是为了在源头上堵住污染的可能性，最大限度保护好水资源。
案例六：灵川县某兴采石场诉七星区人民政府、桂林市人民政府行政协议纠纷案
基本案情
2016年，桂林市政府发布《关于加强风景名胜区和自然保护区采石场管理的紧急通知》，要求各县区人民政府对于经调查核实的漓江风景名胜区规划范围内22家采石场，按照属地管理、分级负责的原则，依法责令停止开山采石、开矿等活动，依法完成关闭。
原告灵川县某兴采石场是市人民政府下文关闭的22家采石场之一。为了贯彻执行市政府文件，七星区政府与某兴采石场就关闭拆除工作进行了协商，于2016年签订了《某兴采石场关闭拆除工作协议书》，要求其在三天内撤离人员、搬走设备、机械，拆除了厂房。其后，七星区政府按照市会议布置的要求，请广西区内有资质的矿产资源和资产评估机构对某兴采石场关闭拆除时的资产进行评估。2017年七星区政府与某兴采石场协商，签订了《关于灵川县大圩镇某兴采石场关闭补偿协商纪要》，参照评估机构初评价格2387.2万元进行分类下浮一定比例补偿，扣除某兴采石场经市国土资源局备案的矿山地质环境恢复治理和土地复垦费用26.9万元，合计补偿费为1591.6万元，明确该补偿方案以七星区政府报桂林市政府批准的为准。由于某兴采石场关闭拆除后的补偿未到位，某兴采石场遂以七星区人民政府、桂林市人民政府为被告，向本院起诉，要求按照评估机构正式出具的资产评估扱告价值补偿2307.9万及利息。
审理结果
典型意义
本案本着“调整结构、转变增长、保护环境、促进发展”审理宗旨，坚持金山银山才是绿水青山的审判理念，积极运用行政审判职能监督行政机关依法行政，既保护漓江流域生态环境，又不能损害涉诉企业正常经营，积极减少官企矛盾，避免涉诉企业陷入诉讼困局。在法律和行政法规规定的范围内弥补企业损失，最大限度降低政府变更行为对企业正常经营活动带来的不利影响，为绿水青山构筑司法防护林，为民营企业发展保驾护航。该案通过多方沟通协商，桂林市政府以打造诚信政府、保护民营企业合法权益的姿态，表明将履行行政协议，最终通过调解结案。案件真正实现了案结事了，在督促政府依法履行职权的基础上，保障涉诉企业合法权益，推动构建良好营商环境。同时为进一步推动本案和解工作，向桂林市政府发出了司法建议书。市领导高度重视，为此做了重要批示，责成有关部门主动作为，补偿涉诉企业正常投资，营造桂林市良好投资环境。司法建议在本案审理过程中取得了积极效果。
案例七：锦某公司诉桂林市人社局、桂林市政府工伤待遇认定决定及复议决定上诉案——劳动关系存在争议并非必须经过劳动仲裁进行认定
内容摘要
上诉人段某于2017年4月2日上班途中因交通事故受伤，于2017年6月13日向一审被告桂林市人社局提出工伤认定申请，桂林市人社局受理后，上诉人也向桂林市劳动人事争议仲裁委员会申请确认与被上诉人锦某公司有劳动关系，桂林市劳动人事争议仲裁委员会于2017年10月16日受理。之后，被告桂林市人社局凭上诉人的说明和桂林市劳动人事争议仲裁委员会作出的准予上诉人撤诉的《仲裁决定书》恢复了工伤认定程序，并依法作出工伤待遇认定决定。原告锦某公司不服，遂提起行政复议及行政诉讼。
关键词
工伤认定 劳动关系 劳动仲裁 工伤职工合法权益保护
裁判要点
社会保险行政部门依法具有认定劳动关系存在与否的法定职权，一旦其受理工伤认定申请后，劳动仲裁部门或者民事法庭就无权就劳动关系存在与否作出裁决。《社会保险法》第三十六条第二款规定，认定程序应当尽可能简便。如果是否存在劳动关系发生争议，还应当先通过劳动争议仲裁或者民事诉讼途径解决的话，那么劳动者最终得到工伤认定的时间有可能变得漫长，往往耽误了受伤职工及时的治疗和康复，也导致在实践中很多劳动者因程序繁杂而放弃申请工伤认定或者匆忙与用人单位达成不平等的协议，造成社会的不稳定。尤其是，在工伤认定过程中，有些用人单位发现有可能败诉，为了拖延时间，恶意就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或提起民事诉讼，极大损害工伤职工合法权益。
相关法条
《中华人民共和国社会保险法》第三十六条
案件索引
一审：广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初**9号（2019年11月10日）
二审：广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2020）桂03行终**2号（2020年5月21日）（备注：审限与生效时间为2020年7月2日）
基本案情
原告锦某公司诉称：被告桂林市人社局、桂林市政府作出的工伤待遇认定决定及复议决定，认定第三人段某与原告存在劳动关系证据不足，违反了法定程序，请求人民法院依法撤销市人社伤认**第306号及市政复决**59号。
被告桂林市人社局、桂林市政府辩称：其具有认定受伤害职工与用人单位是否存在劳动关系的职权，按照劳社部发**12号文件规定，当事人能够提供在本单位有工资花名册，还有缴纳社会保险、工作、服务证的，能够证明跟单位存在事实劳动关系的证据情况下，我们人社部门是可以单方面进行认定双方存在事实劳动关系的，无需劳动仲裁裁决确认。根据本案的情况，第三人段某是在工作上下班途中受到交通事故伤害，因此它符合《工伤保险条例》，应当认定工伤的情形。其作出的工伤待遇认定决定及复议决定事实清楚、证据确实充分、程序合法。
一审法院经审理查明：2017年4月2日14时左右，第三人段某骑摩托车上班途中，途径灵川县大圩镇雄村至涧沙公路下张路口路段发生交通事故致伤，经灵川县公安局交通管理大队道路交通事故认定书灵公交认定**第25号认定，段某在此次交通事故中承担次要责任，到桂林市解放军一八一医院进行诊治，经医院确诊为：1、左尺骨近端粉碎性骨折；2、左肱桡关节脱位；3、左桡神经损伤；4、脑震荡；5、阴囊挫裂伤。第三人段某认为其于2016年2月到原告前程锦某公司工作，于2017年6月13日向被告市人社局提出工伤认定申请，被告市人社局受理后，于2017年6月28日向第三人段某下达《补正材料通知》，要求第三人提供与原告存在劳动关系的有效证明或者已经具有法律效力的劳动争议仲裁委员会裁决书等材料。因原告并未在段某的工伤认定申请表上签字，被告市人社局于2018年1月10日下达举证通知给原告，原告于2018年1月26日举证，不认可与段某存在事实劳动关系，被告市人社局于2018年1月29日向第三人段某下达《工伤认定决定时限中止通知书》，并且于2018年2月23日向第三人的委托代理人陆荣飞送达。2018年5月13日，第三人段某向被告市人社局递交一份说明，内容为：桂林市劳动人事争议仲裁委员会认定段某与其用人单位存在劳动关系，事实清楚，无需仲裁。2018年5月16日，被告市人社局向第三人下达了《工伤认定恢复受理通知书》。但在庭审中没有提供向原告前程锦某公司送达的证据。2018年5月29日，被告市人社局作出了《认定为工伤决定书》[市人社伤认**第306号]，认定第三人段某职工2017年4月2日上班途中发生非本人主要责任的交通事故受伤属于工伤认定范围，予以认定为工伤。向原告送达后，原告不服向被告市政府申请复议，被告市政府于2019年4月19日作出《行政复议决定书》[市政复决**59号]，维持被告市人社局作出了《认定为工伤决定书》[市人社伤认**第306号]，原告不服，遂提起行政诉讼。同时查明，第三人在庭审中，提交了一份《受理案件通知书》，表明桂林市劳动人事争议仲裁委员会于2017年10月16日受理了第三人段某申请确认与原告有劳动关系的申请。同时，第三人在庭审中，提交了一份桂林市劳动人事争议仲裁委员会作出《仲裁决定书》【桂林市劳人仲案字**807号】，内容为：第三人于2017年11月8日以工伤认定部门已经答应办理为由，自愿撤诉。（二审查明的案件事实与一审一致)
一审裁判理由和裁判结果
一审法院认为，被告市人社局在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业是否存在劳动关系的职权，但是应当依法履行职权。本案中，第三人段某于2017年6月13日向被告市人社局提出工伤认定申请的同时，也向桂林市劳动人事争议仲裁委员会申请确认与原告有劳动关系，桂林市劳动人事争议仲裁委员会于2017年10月16日受理。被告市人社局和桂林市劳动人事争议仲裁委员会分别向原告前程锦某公司发送材料后，原告前程锦某公司不认可与段某存在事实劳动关系。被告市人社局向第三人段某下达《工伤认定决定时限中止通知书》。之后，被告市人社局仅凭第三人段某的一份内容为：“桂林市劳动人事争议仲裁委员会认定段某与其用人单位存在劳动关系，事实清楚，无需仲裁”的说明和桂林市劳动人事争议仲裁委员会作出的准予第三人段某撤诉的《仲裁决定书》【桂林市劳人仲案字**807号】，内容为：“第三人于2017年11月8日以工伤认定部门已经答应办理为由，自愿撤诉。”两份内容互相矛盾的证据，恢复审理，并且在没有通知原告前程锦某公司参加开庭或者质证的情况下，作出了《认定为工伤决定书》[市人社伤认**第306号]，其认定第三人段某与原告存在劳动关系证据不足，违反了法定程序，因此，对被告市人社局作出《认定为工伤决定书》，应当予以撤销。同时，被告市政府以被告市人社局作出《认定为工伤决定书》为基础，作出维持被告市人社局作出的行政行为的行政复议决定书，也应当一并撤销。所以原告提出的诉讼请求，理由充分，合乎有关法律规定，本院予以支持。遂判决撤销被告桂林市人力资源和社会保障局作出的《认定为工伤决定书》[市人社伤认**第306号]及被告桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》[市政复决**59号]。
二审裁判理由和裁判结果
二审法院认为，社会保险行政部门依法具有认定劳动关系存在与否的法定职权，一旦其受理工伤认定申请后，劳动仲裁部门或者民事法庭就无权就劳动关系存在与否作出裁决。《社会保险法》第三十六条第二款规定，认定程序应当尽可能简便。如果是否存在劳动关系发生争议，还应当先通过劳动争议仲裁或者民事诉讼途径解决的话，那么劳动者最终得到工伤认定的时间有可能变得漫长，往往耽误了受伤职工及时的治疗和康复，也导致在实践中很多劳动者因程序繁杂而放弃申请工伤认定或者匆忙与用人单位达成不平等的协议，造成社会的不稳定。尤其是，在工伤认定过程中，有些用人单位发现有可能败诉，为了拖延时间，恶意就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或提起民事诉讼，极大损害工伤职工合法权益。本案中，上诉人段某于2017年6月13日向一审被告桂林市人社局提出工伤认定申请，桂林市人社局受理后，上诉人也向桂林市劳动人事争议仲裁委员会申请确认与被上诉人锦某公司有劳动关系，桂林市劳动人事争议仲裁委员会于2017年10月16日受理。之后，被告桂林市人社局凭上诉人的说明和桂林市劳动人事争议仲裁委员会作出的准予上诉人撤诉的《仲裁决定书》恢复了工伤认定程序符合法律规定，并无不当。因此，被上诉人认为桂林市人社局恢复工伤认定不符法律规定的主张依法不能成立，本院不予支持。综上，一审被告桂林市人社局作出的认定工伤决定以及一审被告桂林市政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，遂判决：
一、撤销桂林市临桂区人民法院（2019）桂0312行初**9号行政判决；
二、驳回被上诉人桂林锦某人力资源有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人桂林锦某人力资源有限公司。
案例注解
该案例涉及劳动关系认定程序中的冲突与解决。用人单位和职工是否存在劳动关系，存在工伤认定行政程序和劳动仲裁、民事诉讼程序两种途径，当事人可以进行选择。现在的问题是，社会保险行政部门的工伤认定行政程序和劳动仲裁、民事诉讼程序，这两种程序如何相互衔接？在实践中比较混乱，导致时间拖得较长，不利于解决纠纷和保护劳动者合法利益。
最高法行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确定权请示的答复》（**行他字第12号）进一步明确，根据《劳动法》第9条和《工伤保险条例》第5条、第18条的规定，社会保险行政部门具有认定劳动关系存在与否的法定职权。因此，为解决上述程序相互衔接问题，我们认为，社会保险行政部门在作出工伤待遇认定决定时，如果职工与用人单位对是否存在劳动关系发生争议，并不必须经劳动争议仲裁或者民事诉讼途径解决后，再作出工伤待遇认定决定。因为确定是否存在劳动关系是工伤认定的前提和关键，既然社会保险行政部门具有认定劳动关系存在与否的法定职权，那么社会保险行政部门已经受理工伤认定，其必然要对劳动关系是否存在作出认定。基于工伤认定行政行为的公定力，其可以排除劳动仲裁或者民事诉讼管辖权。
也就是说，一旦社会保险行政部门受理当事人工伤认定申请申请后，劳动仲裁部门或者民事法庭就无权就劳动关系存在与否作出裁决。这意味着三种情形的处置：一、在工伤认定过程中，对劳动关系有争议的，社会保险行政部门不得告知申请人到当地劳动争议仲裁部门申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼。二、在工伤认定过程中，如果用人单位或职工已申请劳动仲裁或者提起民事诉讼，并且劳动争议仲裁部门或人民法院已经受理的，应当通知仲裁机关终止仲裁或人民法院终止审判。三、在工伤认定受理之前，用人单位或职工已申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，社会保险行政部门应当等待劳动仲裁或民事诉讼对劳动关系是否存在的裁判结果，并中止工伤认定行政案件的处理。但用人单位或职工自愿撤回劳动仲裁申请或起诉的，社会保险行政部门应当及时恢复工伤认定处理程序。如此处置，将有效解决司法、执法实践中的混乱，较好实现《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》、《民事诉讼法》、《社会保险法》以及《工伤保险条例》等法律法规的无缝衔接。
《社会保险法》第三十六条第二款规定，认定程序应当尽可能简便。工伤认定的效率尤为重要。如果在工伤认定期间，对劳动关系存在与否发生争议的,还应当先通过劳动争议仲裁或者民事诉讼途径解决的话，那么劳动者最终得到工伤认定的时间有可能变得漫长，往往耽误了受伤职工及时的治疗和康复，也导致在实践中很多劳动者因程序繁杂而放弃申请工伤认定或者匆忙与用人单位达成不平等的协议，造成社会的不稳定。尤其是，在工伤认定过程中，有些用人单位发现有可能败诉，为了拖延时间，恶意就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或提起民事诉讼，极大损害工伤职工合法权益。因此，用人单位和职工自愿撤回劳动仲裁申请或民事诉讼的，社会保险行政部门或人民法院行政审判部门应当恢复处理程序。本案中，上诉人段某于2017年6月13日向一审被告桂林市人社局提出工伤认定申请，桂林市人社局受理后，上诉人也向桂林市劳动人事争议仲裁委员会申请确认与被上诉人锦某公司有劳动关系，桂林市劳动人事争议仲裁委员会于2017年10月16日受理。之后，被告桂林市人社局凭上诉人的说明和桂林市劳动人事争议仲裁委员会作出的准予上诉人撤诉的《仲裁决定书》恢复了工伤认定程序符合法律规定，并无不当。
有人认为，劳动仲裁或者民事诉讼与工伤认定是两个完全不同的程序，如果由社会保险行政部门直接认定有争议的劳动关系，等于剥夺了当事人相关的民事和仲裁程序权利。我们认为，这种观点不能成立。因为，社会保险行政部门的劳动关系认定不具有终局性。如果当事人有异议不服，可以通过提起行政诉讼寻求救济。有关是否存在劳动关系的最终认定权仍属于人民法院。况且，不管是行政审判还是民事审判均是以人民法院名义从事相关审判活动，劳动关系认定案件分配在哪个庭审理在制度上并无障碍，切不可以法院内部分工为由妨碍当事人享受高效便捷的司法服务。因此，谈不上剥夺当事人相关的民事和仲裁程序权利。
总之，工伤认定时，既要尊重《劳动法》和《工伤保险条例》赋予社会保险行政部门的劳动关系认定权，也要尊重劳动仲裁机构和民事法庭依据《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》和《民事诉讼法》等法律的相关规定，依法依规处理好上述纠纷解决程序的相互衔接问题，让人民群众在每一个案件中充分体验到司法的公平正义光芒和法律的温情。
本案的裁判观点符合《中华人民共和国社会保险法》第三十六条第二款规定，认定程序应当尽可能简便的要求，可以让当事人享受高效便捷的司法服务。本案的处理结果，为未来立法解决工伤认定行政程序和劳动仲裁、民事诉讼程序相互衔接问题，提供了司法实践的成功案例，因而具有重大理论探索和司法实践意义。
案例八：兴安县兴某运输有限责任公司诉桂林市应急管理局罚款行政处罚案——行政处罚决定适用法律规范的行为模式与法律后果应当匹配
内容摘要
2019年9月15日13时50分许，兴安县兴某运输有限责任公司（以下简称兴某公司）的驾驶员代某某驾驶一福田牌中型普通客车搭载唐某某等12名乘客，沿天湖水电站防洪抢险道路路段下坡转弯时，车辆从东侧驶出路外，坠入山沟仰翻，造成车上乘客两人当场死亡，一人送往医院抢救无效死亡，驾驶员代某某、乘客唐某某等11人不同程度受伤及客车严重受损的道路交通事故。即全州县“9·15”较大交通事故。相关部门成立的调查组作出《事故调查报告》，桂林市政府批复同意报告，将该事故定性为生产安全事故。桂林市应急管理局（以下简称应急局）作出行政处罚决定，对兴某公司给予50万元罚款。兴某公司不服，提起行政诉讼。
关键词
生产安全 听证程序 行为模式 法律适用
裁判要点
1.行政机关作出数额较大罚款的行政处罚前，应先组织听证，后集体讨论，即先调查，后决定。若颠倒顺序，听证这一重大程序性权利，将流于形式，无法起到保障当事人实体权利的作用，亦不利于行政机关查明事实。2.生产安全事故是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，要判断涉案事故是否属于应急局的生产安全事故，关键要看涉案事故是否是发生在应急局的生产经营活动中，并应坚持较高的证明标准和主客观相统一的分析方法进行认定。3.法律规范由假设条件、行为模式、法律后果三个要素组成，行政处罚决定适用法律规范的行为模式与法律后果不对应，不匹配，属于适用法律错误。
相关法条
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条、第四十一条、第四十二条、第四十三条
《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第一百零八条、第一百零九条
《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条
案件索引
一审：广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院（2020）桂0312行初101号（2020年12月1日）
二审：广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2021）桂03行终119号（2021年5月17日）
基本案情
原告兴某公司诉称：一、被告应急局认定本案事故属于经营性较大道路交通责任事故没有法律依据。二、原告不构成安全生产法规定的生产安全事故，被告的行政处罚不能成立。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。但本次事故不是在生产经营活动中发生的，不符合生产安全事故的构成要件。被告依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项规定对原告进行处罚，与其查处的定性不相符。请求：一、依法撤销被告于2020年7月20日作出的（市）应急罚（2020）3-1号行政处罚决定；二、本案诉讼费用由被告承担。
被告应急局辩称：一、兴某公司车辆发生的事故经法定程序调查、认定，本次生产安全事故在生产经营活动中发生，造成人身伤亡或者直接经济损失。二、行政处罚事实清楚，证据确凿充分。全州县“9.15”较大道路事故的车辆属于兴某公司所有，肇事司机代某某系其的驾驶员。司机在事发路段遇情况未按照操作规范安全驾驶，是造成事故的直接原因。兴某公司对车辆和司机代某某均有管理责任，其在车辆轮休时间未将车辆纳入可控的管理范围内，使其驾驶员代某某得以随意私自用车，兴某公司提出本次事故不是发生在公司安排的生产营运期间，不是发生在公司安排的生产营运线路范围的理由不成立。三、应急局对兴某公司作出的行政处罚程序合法。在处罚过程中，依法进行了立案、案件调查、听证告知、处罚告知、听证、案件集体讨论等程序。综上，被诉行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。请求法院依法驳回兴某公司的诉讼请求。
法院经审理查明：2019年5月15日，桂林市人民政府向被告应急局颁发《授权书》，对桂林市产生的较大生产安全事故，除市人民政府认为有必要直接组织调查的以外，均授权市应急管理局进行调查，事故调查报告须经市人民政府批复同意。2019年9月15日13时50分许，原告兴某公司的驾驶员代某某驾驶福田牌中型普通客车搭载唐某某等12名乘客，沿全州县天湖水电站防洪抢险道路路段下坡转弯时，车辆从东侧驶出路外，坠入山沟仰翻，造成车上乘客唐某某、蒋某某当场死亡，莫某某送往医院抢救无效死亡，驾驶员代某某等11人不同程度受伤及客车严重受损的道路交通事故。2019年9月17日，桂林市安全生产委员会办公室、桂林市应急管理局成立全州县“9·15”较大交通事故调查组对本次交通事故进行调查。2019年10月15日，全州县公安局交通管理大队对本次交通事故作出《道路交通事故认定书》，认定代某某驾驶机件（制动、行驶系）不符合技术标准的机动车上路行驶，在事发路段遇情况未按照操作规范安全驾驶，且未能督促全体乘客系好安全带，是造成此事故发生的全部原因。事故调查组于2019年11月19日作出《全州县“9·15”较大道路交通事故调查报告》，认定事故发生的直接原因是代某某驾驶机件（制动、行驶系）不符合技术标准的机动车上路行驶，在事发路段遇险情未按照操作规范安全驾驶，且未能督促全体乘客系好安全带，是造成此次事故的直接原因；事故性质是全州县“9·15”道路交通事故是一起经营性较大道路交通责任事故。2019年12月19日，桂林市人民政府批复同意该调查结果。被告应急局于2020年7月20日作出（市）应急罚[2020]3—1号《行政处罚决定书》，认定兴某公司违反《中华人民共和国安全生产法》笫十七条的规定，让机件（制动、行驶系）不符合技术标准的机动车上路行驶，对全州县 “9·15”较大道路交通事故负有责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，对兴某公司给予50万元罚款的行政处罚。
另查明，应急局认可2019年9月15日涉案车辆处于轮休期间。涉案车辆核定的营运线路是“兴安至溶江班线”，发生事故的路段地处全州县天湖水电站防洪抢险道路路段。2019年10月12日桂林市交警支队事故大队及应急局对事故车辆的驾驶员代某某进行询问，代某某称不是包车，乘车人答应每人给40元或50元加油费。2020年6月15日应急局召开行政处罚集体讨论会，讨论内容为对全州县“9·15”较大道路交通事故案中当事企业兴某公司进行处罚，形成最终结论性意见：“依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，对兴某公司作出处50万元罚款的行政处罚。”同日，形成《桂林市应急管理局2020年第11次党组会会议纪要》原则同意对兴某公司处50万元罚款。同日，应急局作出行政处罚告知书，告知兴某公司处罚的事实、依据以及有权进行陈述和申辩、提出书面听证申请的权利。兴某公司于2020年6月17日收到该告知书，并于2020年6月19日提出书面听证申请。2020年7月3日，应急局组织召开听证会。2020年7月20日应急局制作安全生产行政执法文书案件处理呈批表，并作出被诉处罚决定。
裁判结果
广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院于2020年12月1日作出（2020）桂0312行初**1号行政判决：撤销被告桂林市应急管理局作出的（市）应急罚**3—1号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告桂林市应急管理局负担。宣判后，应急局提起上诉。广西壮族自治区桂林市中级人民法院虽然改变了一审判决理由，但认为一审判决结果正确，于2021年5月17日作出（2021）桂03行终**9号行政判决:驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为本案争议焦点：被诉处罚决定程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
一、关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条第一款、第三十八条第二款、第四十一条、第四十二条第一款、第四十三条的规定，行政机关作出较大数额罚款行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证结束后，行政机关的负责人根据调查终结的不同情况进行审查，对给予较重行政处罚的，应当集体讨论决定。本案中，应急局于2020年6月15日召开行政处罚集体讨论会，讨论内容为对全州县“9·15”较大道路交通事故案中当事企业兴某公司进行行政处罚，并形成最终结论性意见：“依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，对兴某公司作出处50万元罚款的行政处罚；”同日，形成《桂林市应急管理局2020年第11次党组会会议纪要》原则同意对兴某公司处50万元罚款。同日，应急局作出行政处罚告知书，告知兴某公司提出书面听证申请的权利。兴某公司于2020年6月17日收到该告知书，并于2020年6月19日提出书面听证申请。应急局于2020年7月3日才组织召开听证会，之后作出与2020年6月15日行政处罚集体讨论会及会议纪要结论完全一致的被诉处罚决定。因此，应急局作出被诉处罚决定前，2020年6月15日先集体讨论决定形成最终结论，2020年7月3日再组织听证，明显违反上述规定，程序严重违法。
二、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题，即涉案事故是否属于兴某公司的生产安全事故。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产安全事故的构成要件，一是发生在生产经营活动中；二是造成人身伤亡或者直接经济损失。本案中，涉案事故确实造成了人身伤亡和直接经济损失，故要判断涉案事故是否属于兴某公司的生产安全事故，关键要看涉案事故是否是发生在兴某公司的生产经营活动中。从主观上看，在2019年9月15日涉案事故发生当日，兴某公司没有安排其驾驶员代某某任何工作，也没有证据证实同意或者默许其驾驶员代某某驾驶涉事车辆从事生产经营活动。故兴某公司主观上对代某某驾驶涉事车辆搭载人员去全州县天湖的行为并不知情，并不具有生产经营活动的意思表示。从客观上看，在2019年9月15日涉案事故发生当日，涉事车辆处于轮休期间，没有在兴某公司委托的桂林骏达运输股份有限公司兴安县客运服务站报班例行检验后领取派车单发车，发生事故的路段是全州县天湖水电站防洪抢险道路路段，没有在其核定的线路“兴安至溶江班线”营运，应急局在被诉处罚决定中亦确认涉事车辆处于非营运时间，且代某某在应急局询问时明确称当日不是包车，乘车人答应每人给40元或50元加油费，应急局没有提供证据证明其调查了相关乘车人，也不能认定被应急局与乘车人存在客运合同关系。故难以认定代某某驾驶涉事车辆搭载人员去全州县天湖的行为属于兴某公司生产经营活动的客观外在表现。另外，应急局认为桂林市人民政府已批复同意事故调查报告将该事故定性为经营性较大道路交通责任事故，其只能遵循，无权改变的理由不成立。综上，通过主客观相统一的方法进行分析，现有证据难以认定涉案事故属于生产安全事故。
三、关于被诉处罚决定适用法律是否正确的问题。应急局认为兴某公司违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条，依据该法第一百零九条第二项作出被诉处罚决定。本院认为《中华人民共和国安全生产法》第十七条是关于生产经营单位从事生产经营活动应当具备安全生产条件的规定，属于法律规范中的行为模式。而违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条所设置的行为模式所产生的法律后果，是该法第一百零八条“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。”明显不是该法第一百零九条第二项。因此，被诉处罚决定适用法律的行为模式与法律后果不对应，不匹配，属于适用法律错误。
案例注解
该案例涉及行政机关对生产安全事故责任人作出较大数额罚款的行政处罚，关系到人民群众生命财产安全，关系到企业的生存和发展，社会关注度较高，尤其来自行政机关的压力较大。因此，对生产安全事故的事实认定应坚持较高的证明标准，并对被诉处罚决定程序及法律适用等问题进行全面合法性审查。
一、正确处理行政处罚听证程序与集体讨论程序的关系。听证本质上属于陈述申辩程序的一种，是指行政机关在作出行政处罚决定之前听取相关当事人的陈述和申辩，听证各方就有关问题进行互相质问、辩论与反驳，进而查明事实的过程。目的是查明事实，促使当事人自觉服从和及时履行处罚决定，提高行政行政效率。听证是手段，查明事实并作出处罚决定是目的，不能将手段当成目的。集体讨论为的是通过合议讨论的方式查清事实，准确适用法律。行政机关作出行政处罚前，应先组织听证，后集体讨论，即先调查，后决定。若颠倒顺序，听证这一重大程序性权利，将流于形式，无法起到保障当事人实体权利的作用，亦不利于行政机关查明事实。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条、第四十一条、第四十二条第一款、第四十三条规定可知，行政机关作出较大数额罚款行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证，听证结束后，行政机关的负责人根据调查终结的不同情况进行审查，对给予较重行政处罚的，应当集体讨论决定。本案中，应急局于2020年6月15日召开行政处罚集体讨论会，讨论内容为对全州县“9·15”较大道路交通事故案中当事企业兴某公司进行行政处罚，并形成最终结论性意见：“依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，对兴某公司作出处50万元罚款的行政处罚。”同日，形成《桂林市应急管理局2020年第11次党组会会议纪要》，原则同意对兴某公司处50万元罚款。同日，应急局作出行政处罚告知书，告知被应急局提出书面听证申请的权利。被应急局于2020年6月17日收到该告知书，并于2020年6月19日提出书面听证申请。应急局于2020年7月3日才组织召开听证会，之后作出与2020年6月15日行政处罚集体讨论会及会议纪要结论完全一致的被诉处罚决定。因此，行政处罚决定程序严重违反法律规定。
行政处罚中的听证程序要求行政机关在行政处罚中应听取当事人的陈述、意见、要求或证明，以便作出公正、合法的裁决，保障当事人的合法权益。而行政处罚中的集体讨论决定则是民主集中制的具体体现，类似于司法机关的合议制。从逻辑上讲，集体讨论决定应当建立在查明基本事实的基础上，否则讨论没有实际意义，更无法得出正确结论。因此，听证应当是集体讨论的前置程序。这已经成为深入人心的法治理念。2021年7月15日新修订的《中华人民共和国行政处罚法》实施，该法第六十二条作出了明确规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。新《行政处罚法》对行政相对人听证等程序权益的保护更加明确具体，行政机关应摒弃尽快结案了事，轻视法定程序的错误做法，坚持依据法定程序行使处罚权，维护程序正义。
二、生产安全事故事实认定的证明标准及分析方法。
党中央提出了“坚持人民为中心的发展理念”，人民群众的生命财产安全是全社会最关心的问题，司法执法都应围绕这个中心来展开。安全生产事故直接关系人民群众的生命财产安全，安全生产事故的定性同时直接影响单位、法人及相关责任人的刑事、行政和民事责任，涉及利害关系人重大权利义务，故应遵循较高的证明标准。同时，认定是否属于安全生产事故，可以采用主客观相统一的分析方式和因果关系的分析方式，从安全生产事故的法律概念出发，做到准确认定涉案事故是否符合安全生产事故的构成要件。
（一）从主客观相统一的方面进行分析。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”生产安全事故是指生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。据此，生产安全事故的构成要件，一是发生在生产经营活动中；二是造成人身伤亡或者直接经济损失。本案中，涉案事故确实造成了人身伤亡和直接经济损失，故要判断涉案事故是否属于兴某公司的生产安全事故，关键要看涉案事故是否是发生在兴某公司的生产经营活动中。从主观上看，在2019年9月15日涉案事故发生当日，兴某公司没有安排其驾驶员代某某任何工作，也没有证据证实同意或者默许其驾驶员代某某驾驶涉事车辆从事生产经营活动。兴某公司主观上对代某某驾驶涉事车辆搭载人员去全州县天湖的行为并不知情，并不具有生产经营活动的意思表示。从客观上看，在2019年9月15日涉案事故发生当日，涉事车辆处于轮休期间，没有在兴某公司委托的桂林骏达运输股份有限公司兴安县客运服务站报班例行检验后领取派车单发车，发生事故的路段是全州县天湖水电站防洪抢险道路路段，没有在其核定的线路“兴安至溶江班线”营运，应急局在处罚决定中亦确认涉事车辆处于非营运时间，且代某某在应急局询问时明确称当日不是包车，乘车人答应每人给40元或50元加油费，应急局没有提供证据证明其调查了相关乘车人，也不能认定兴某公司与乘车人存在客运合同关系。故难以认定代某某驾驶涉事车辆搭载人员去全州县天湖的行为属于兴某公司生产经营活动的客观外在表现。
（二）从因果关系的方面进行分析。道路交通事故认定书已经认定代某某的个人行为是造成事故发生的全部原因。应急局在处罚决定中认为兴某公司在车辆非营运时间未将车辆纳入可控的管理范围，使代某某得以随意私自用车。从广泛联系的角度看，兴某公司管理车辆的漏洞与发生涉案事故确有一定关联性，但是应急局同时也认定系代某某私自用车行为，并且应急局提供的《全州县公安局交通警察大队道路交通事故认定书》已确定代某某的行为是造成事故发生的全部原因。故公司的管理漏洞与涉案事故难以形成直接因果关系，不能证明涉案事故是发生在兴某公司的生产经营活动中。
（三）有错必究是依法行政的应有之义。上级行政机关的批复，处罚机关依职权作出处罚决定时，应将该批复作为证据审查，不能无原则一律采信。处罚机关发现上级机关或者自己的行政行为明显错误时，应及时启动纠错机制，不能将错就错。本案应急局认为桂林市人民政府已批复同意事故调查报告将该事故定性为经营性较大道路交通责任事故，其只能遵循，无权改变。对于上级行政机关的批复是否可诉，在学理讨论和司法实践均存在较大争议，没有形成统一观点，普遍做法是具体问题具体分析，以批复是否外化、是否成熟为标准。本案中，桂林市人民政府的批复虽然同意事故调查组对事故原因、责任、性质的分析和认定，但是只是同意事故调查组对相关责任人员和单位的处理建议，未直接设定相关责任人员的权利和义务，尚需有权机关进一步作出具体处理，且没有证据证明该批复已送达给相关责任人员，故该批复未外化为成熟的行政行为，属于行政机关内部的程序性行政行为，不具有可诉性。在此情形下，应急局作为依法有权作出生产安全事故罚款处罚的行政机关，如对该批复不加以审查，那么行政相对人的合法权益将难以保障。应急局应对该批复进行证据审查，如审查认为该批复符合证据标准，可以作为认定事实的证据，则该批复吸收入被诉处罚决定之中，构成被诉处罚决定的合法性依据；如审查认为该批复不符合证据标准，应急局应启动纠错程序，向桂林市人民政府提出建议，重新作出批复。
三、处罚决定适用法律的行为模式与法律后果应当匹配。法律规范由三个要素组成，即假设条件、行为模式、法律后果。其中行为模式是法律为公民或法人设置的行为固定模式，公民或法人依据法律的规定才得以明白自己应该怎么去做，自己哪些不能做。因此行为模式是整个法律规范中最核心的部分。而法律后果是指公民或法人违反法律所设置的行为模式之后，应该承担的一种法律上的责任。法律后果是法律规范必不可少的要素，因为没有法律后果，就没有法律的权威性。适用法律的行为模式与法律后果不对应，不匹配，属于适用法律错误。
本案中，本案如前所述，涉案事故不属于被上诉人的生产安全事故，应急局认为兴某公司违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条，被诉处罚决定适用该条进行处罚，已属于适用法律错误。《中华人民共和国安全生产法》第十七条是关于生产经营单位从事生产经营活动应当具备安全生产条件的规定，属于法律规范中的行为模式。违反第十七条所设置的行为模式所产生的法律后果应当是《中华人民共和国安全生产法》第一百零八条“生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销其有关证照。”并非是该法第一百零九条第二项。因此，被诉处罚决定适用法律的行为模式与法律后果不对应，不匹配，属于适用法律错误。
本案应急局在行政处罚程序、事实认定、适用法律方面均存在违法和不当之处。生产安全事故涉及人民群众生命财产安全以及利害相关方的重大权利义务，行政机关应审慎行使权力，人民法院亦应当对被诉行政行为合法性进行全面审查，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。
来源：桂林市中级人民法院
编辑：罗开元
校对：黄碧薇
审核：蒋 励
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